Kyrkomötet Organisationsutskottets betänkande 2006:6
Jävsfrågor

Sammanfattning

I betänkandet föreslås avslag på en motion om att uppdra till Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning angående jäv.

Utskottets förslag till kyrkomötesbeslut

Kyrkomötet beslutar att avslå motion 2006:35.

Redogörelse för ärendet

Motionen

Motion 2006:35 av Inger Svensson, Jävsfrågor

Kyrkomötet beslutar att uppdra åt Kyrkostyrelsen att tillsätta en utredning angående jäv.

Utskottet

Bakgrund

Fyra olika typer av jäv

Genom kyrkoordningen och lagstiftning finns fyra olika typer av jäv hos kyrkliga organ:

A) jäv i verkställande organs verksamhet dvs. kyrkoråd, kyrkonämnd, övriga nämnder på lokal nivå, stiftsstyrelse, stiftets nämnder, Kyrkostyrelsen, Kyrkofondens styrelse samt övriga nämnder på nationell nivå,

B) jäv i beslutande organ dvs. kyrkofullmäktige och stiftsfullmäktige,

C) jäv enligt kyrkoordningens hänvisning till rättegångsbalkens regler vid domkapitlens, Överklagandenämndens m.fl. organs handläggning av ärenden samt,

D) jäv enligt förvaltningslagens regler vid handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Jäv i verkställande organs verksamhet

Jäv i kyrkoråd och övriga nämnder i församlingar regleras i 4 kap. 22 § första och andra stycket kyrkoordningen i vilken sägs:

En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som rör ledamoten eller ledamotens make, sambo, förälder, barn, syskon, någon annan närstående eller något ledamoten närstående intresse.

Detsamma gäller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till ledamotens opartiskhet i ärendet.

I 4 kap. 22a § kyrkoordningen anges att bestämmelserna i 22 § även gäller anställda eller andra personer som på kyrkorådets uppdrag handlägger ett ärende. Härigenom gäller jävet t.ex. utskott.

Genom 4 kap. 32 § kyrkoordningen gäller bestämmelserna om jäv i kyrkoråd även kyrkonämnd och andra nämnder i en samfällighet.

I 7 kap. 15 § KO regleras att bestämmelserna även gäller stiftsstyrelsen och stiftets nämnder. Slutligen anges i 12 kap. 13a § kyrkoordningen att 4 kap. 22 § också skall tilllämpas på Kyrkostyrelsen och den nationella nivåns nämnder.

Jäv i beslutande organ

Enligt 3 kap. 21 § kyrkoordningen gäller i kyrkofullmäktige att en ledamot inte får delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv eller ledamotens make, sambo, förälder, barn, syskon, någon annan närstående eller något ledamoten närstående intresse. Motsvarande jäv gäller enligt 3 kap. 54 § också de röstberättigade vid kyrkostämma. För stiftsfullmäktige finns hänvisning till 3 kap. 21 § i 7 kap. 6 §. Några jävsbestämmelser för Kyrkomötet finns inte då detta enligt 10 kap. 1 § andra stycket är Svenska kyrkans högsta beslutande organ.

Jäv vid domkapitlets och vissa andra organs handläggning

Enligt 9 kap. 6 § kyrkoordningen gäller för domkapitlet att bestämmelserna i 4 kap. 13–15 §§ rättegångsbalken om jäv mot domare skall tillämpas. Genom 58 kap. 13 § kyrkoordningen gäller motsvarande hänvisning till rättegångsbalken vid Överklagandenämndens, Ansvarsnämndens och Valprövningsnämndens handläggning av ärenden.

Jäv enligt förvaltningslagen

I 11 kap. 10 § begravningslagen (1990:1144) anges att förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas när en församling handlägger enskilda ärenden enligt begravningslagen. Exempel på sådana ärenden är skyldigheter och rättigheter för enskilda. Det kan t.ex. handla om flyttning av aska eller stoft och förverkande av gravrätt vid uppenbar vanvård. När sådana ärenden handläggs av kyrkans befattningshavare eller behandlas hos kyrkliga organ tillämpas förvaltningslagens bestämmelser om jäv. Dessa jävsregler återfinns i 11 § förvaltningslagen.

Om jäv i kyrkoråd, kyrkonämnd, stiftstyrelse och övriga nämnder

Som angetts ovan finns bestämmelserna om jäv vid deltagande i handläggning i kyrkoråd, kyrkonämnd eller motsvarande i 4 kap. 32 §. Bestämmelserna innebär att en ledamot inte får delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv eller ledamotens make, sambo, förälder, barn, syskon, någon annan närstående eller något ledamoten närstående intresse. Detsamma gäller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till ledamotens opartiskhet i ärendet.

Genom 1991 års kommunallag (1991:900) gjordes förvaltningslagens regler om sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv tillämpliga i hela den kommunala förvaltningen. För kommunstyrelsen och kommunallagsreglerade nämnder i övrigt hade tidigare bara sakägarjäv gällt, medan förvaltningslagens jävsbestämmelser hade gällt i alla ärenden hos de specialreglerade nämnderna. Då det ansågs angeläget att bevara möjligheten till "dubbla engagemang" i nämnder och kommunala företag, gjordes för denna situation undantag från reglerna om ställföreträdarjäv och delikatessjäv i 6 kap.27 § (se prop. 1990/91:117 sid. 97 ff). När kyrkolagen (1992:300) anpassades till den nya kommunallagen och förvaltningslagens jävsbestämmelser blev tillämpliga också inom det kyrkliga området, infördes inte någon motsvarande bestämmelse. I propositionen uttalade regeringen följande:

När regeln om undantag från ställföreträdar- och delikatessjävet vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala företag infördes i kommunallagen tänkte man på de fall där företagsverksamheten kan ses som ersättning för eller komplement till verksamhet i nämndregi. Dessa kommunala företag utgör i själva verket en del av den kommunala förvaltningen. Inom det kyrkokommunala området torde det vara ovanligt med sådana företag. Det finns därför inte något behov av att denna undantagsregel förs in i kyrkolagen. (Prop. 1994/95:129 sid. 60.)

Under arbetet med kyrkordningen skrev den s.k. nivåutredningen (Svenska Kyrkans Utredningar 1998:3 sid. 96 f.) följande i fråga om jäv:

Bestämmelsen om jäv i kyrkofullmäktige finns i 13 kap. 17 § kyrkolagen. I 17 kap. 21–23 §§ finns de för kyrkoråd och nämnder strängare jävsreglerna. Slutligen finns jävsregler i samband med revision i 20 kap. 4 §.

Syftet med jävsreglerna i såväl kyrkolagen som kommunallagen är att garantera objektivitet och opartiskhet vid behandlingen av ärenden. Dessa grundläggande krav måste rimligtvis gälla för den kyrkliga verksamheten även efter en relationsförändring. Det behövs därför jävsregler även i kyrkoordningen.

De krav som bör ställas på dessa jävsregler är att de skall vara enkla och tydliga och så konkreta som möjligt. Detta är viktigt, dels för alla dem som i det dagliga arbetet har att tillämpa reglerna, dels för det inomkyrkliga organ som kommer att ha till uppgift att överpröva frågor om ev. felaktigt förfarande i jävsfrågor.

Nuvarande kommunalrättsliga jävsregler innebär olikheter mellan fullmäktige och kyrkoråd. För kyrkofullmäktige gäller det gamla s.k. kommunallagsjävet som bara avser sakägarjäv, medan jävsbestämmelserna för kyrkoråd har sin förebild i förvaltningslagens jävsbestämmelser. För kyrkoråd och nämnder gäller därför förutom sakägarjävet, även intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv som grunder för en uppkommen jävssituation.

Församlingarnas ställning efter relationsförändringen blir en annan än för närvarande. De kommer inte längre att ha någon kommunalrättslig status med skyldighet att följa ett kommunalrättsligt regelsystem. Nuvarande strängare jävsregler i kyrkoråd och nämnder har tillkommit som ett led i strävan mot ökad rättssäkerhet i offentlig förvaltning där myndighetsutövning mot enskilda ingår i icke ringa omfattning. Med hänsyn till församlingarnas förändrade ställning anser vi att det inte finns motiv för en jävsregel som har sin grund i förvaltningslagen. Det torde vara tillräckligt att den jävsregel som för närvarande gäller i fullmäktige tillämpas också i kyrkoråd och nämnder. Kravet på objektivitet och rättssäkerhet blir tillräckligt tillgodosett med enbart nuvarande sakägarjäv, dvs. ärendet får inte röra ledamoten personligen eller någon närstående.

Samma jävsregel i både kyrkofullmäktige och kyrkoråd/nämnder skulle även medföra en enklare hantering av jävsfrågorna. För de förtroendevalda bör det vara en fördel om en jävssituation bedöms på samma sätt oberoende av i vilket organ den aktualiseras.

Då övervägande skäl talar för en ordning med samma jävsregel i samtliga organ i församlingen föreslår vi därför att nuvarande jävsregel för kyrkofullmäktige överförs till kyrkoordningen, och att det i anslutning till regleringen av kyrkorådet görs en hänvisning till denna bestämmelse.

Centralstyrelsen anförde (CsSkr 1993:3 sid. 2–86) i fråga om jäv för de beslutande organen följande:

Med hänsyn till församlingarnas förändrade ställning anser vi, i likhet med utredningen, att det inte finns motiv för en jävsregel som har sin grund i förvaltningslagen. Utredningen har för sin del ansett det tillräckligt att den jävsregel som för närvarande gäller i fullmäktige också framöver tillämpas i de beslutande organen. Denna innebär att ärendet inte får röra ledamoten personligen eller någon ledamoten närstående. Vi menar dock att en sådan jävsregel kan vara alltför snäv på så sätt att den inte träffar en situation där ledamoten exempelvis har ett annat intresse i saken, t.ex. om han eller hon är delägare i ett företag som ärendet berör. Vi föreslår därför en något utvidgad jävsregel som innebär att jäv skall anses föreligga även när ärendet rör något ledamoten närstående intresse. Därigenom kommer det att bli tydligt att även nyss nämnda situation omfattas av jävsregeln.

När det gäller kyrkorådet, kyrkonämnden och andra frivilliga nämnder anförde Centralstyrelsen (CsSkr 1993:3 sid. 2–96) följande:

Utredningen har bl.a. av förenklingsskäl föreslagit att en och samma regel skall gälla för såväl de beslutande organen som de verkställande organen i församlingar och samfälligheter. Som tidigare har nämnts har utredningen därvid ansett att det s.k. kommunallagsjävet, som innebär att jäv skall anses föreligga när ett ärende rör ledamoten själv eller någon ledamoten närstående, torde vara tillräckligt. Vi har som vi också har nämnt, för vår del ansett, att detta i fråga om de beslutande organen bör förstärkas något och gjort ett tillägg som inbegriper även ett ledamoten närstående intresse.

Vid den juridiska granskningen av förslaget diskuterades om denna utvidgning kunde anses tillräcklig även för kyrkoråd m.fl. Bakgrunden till det är att kyrkorådet på ett mer konkret sätt hanterar t.ex. frågor av ekonomisk vikt (upphandling m.m.) där det kan antas att jävssituationer eller i vart fall diskussioner (eller misstanke) om jäv oftare kan uppstå.

Vi har, efter ytterligare överväganden, stannat för att föreslå att jävsregeln för kyrkorådet och kyrkonämnden skall vara ännu något mer omfattande än i vårt förslag beträffande de beslutande organen. Även om detta innebär att den av utredningen eftersträvade förenklingen inte uppnås, anser vi att de skäl som talar för en sådan ordning, främst vikten av tilltro till av styrelseorganen fattade beslut, överväger. Det bör därför för dessa organ finnas en motsvarighet till det som i förvaltningslagens jävsregel brukar benämnas delikatessjäv. Utöver att ett ärende rör ledamoten personligen, någon ledamoten närstående eller något ledamoten närstående intresse bör det alltså anses föreligga jäv om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till ledamotens opartiskhet i ärendet. Med en sådan ordalydelse bör det vara möjligt att fånga in de flesta jävssituationer som kan tänkas uppstå.

Kyrkomötet gjorde inte några ändringar i Centralstyrelsens förslag.

Överklagandenämnden

Svenska kyrkans överklagandenämnd har behandlat ett flertal ärenden som handlar om jäv enligt kyrkoordningen. I två beslut från Överklagandenämnden har frågan gällt eventuellt jäv genom ledamotskap i ett aktiebolags styrelse (Beslut ÖN 16/2006 och ÖN 17/2006).

Domkapitlet och slutligen också Överklagandenämnden upphävde två beslut i Malmö kyrkliga samfällighet där nämnledamöter vid kyrkonämndens sammanträde förklarats jäviga då de var ledamöter i samfällighetens aktiebolag.

Samfälligheten anförde bl.a. att syftet med jävsreglerna i såväl kyrkoordningen som lagen är att garantera objektivitet och opartiskhet vid handläggning av ärenden. Det skall sålunda inte finnas risk för intressekollisioner. Om det finns någon särskild omständighet, som är ägnad att rubba förtroendet till ledamöternas opartiskhet, får ledamoten inte delta i handläggningen av ärendet. De aktuella personerna, förtroendevalda i Malmö kyrkliga samfällighet, innehar tillika uppdrag som styrelseledamöter i samfällighetens aktiebolag. Eftersom dessa bolag enligt ett förslag skulle avvecklas menade kyrkonämnden att personerna inte bara har att ta hänsyn till vad som är bäst för samfälligheten utan även till vad som är bäst för bolagen. Personerna skulle enligt kyrkonämnden således ha motstridiga intressen som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet i ärendet.

Överklagandenämnden konstaterade mot bakgrund av förarbetena till nuvarande bestämmelser att kyrkoordningen avsiktligt inte innehåller någon bestämmelse motsvarande den tidigare i kyrkolagen införda föreskriften om ställföreträdarjäv. Det bör då inte enligt Överklagandenämnden komma i fråga att tolka kyrkoordningens bestämmelse om delikatessjäv så att den även omfattar ställföreträdarjäv.

Överklagandenämnden fann att jäv inte förelegat när kyrkonämnden behandlade det klandrade ärendet. Det konstaterades att kyrkonämnden förfarit felaktigt då den beslutade att vissa ledamöter inte fick delta i beslutet på grund av att de var ställföreträdare i samfällighetens bolag.

Överväganden

Utskottet delar motionärens uppfattning att förebyggande av jäv är ett led i att skapa förtroende. Jävsbestämmelsernas utformning och tillämpning kan i många situationer vara svåra och grannlaga.

Motionären har i sin bakgrundsbeskrivning efterlyst att jävsbestämmelserna bör innefatta tydliga regler hur ledamöter i styrande organ jävsmässigt bör förhålla sig när man har uppdrag i närstående aktiebolag och andra organisationsformer. Utskottet noterar att det är sannolikt att Svenska kyrkans församlingar och samfälligheter i framtiden kan komma att i större utsträckning ha ägarengagemang i närstående bolag, ekonomiska föreningar och andra associationsformer. Vid sådana förhållanden är det givetvis viktigt att jävsreglerna stämmer överens med vad som uppfattas som rimligt och förtroendeskapande. Utskottet gör bedöm-ningen att praktiska erfarenheter kring förändrade organisationsformer i framtiden kan komma att påverka utformningen av till exempel jävsbestämmelserna i kyrkoordningen. Utskottet utgår ifrån att Kyrkostyrelsen noga kommer att följa denna utveckling och ta nödvändiga initiativ om ett sådant behov uppstår.

Utskottet noterar att Överklagandenämnden i två avgöranden (ÖN 16/2006 och ÖN 17/2006) konstaterat att kyrkoordningen avsiktligt inte innehåller någon bestämmelse motsvarande den tidigare i kyrkolagen införda föreskriften om ställföreträdarjäv. Rättsläget för bedömning av jäv när exempelvis en kyrkonämndsledamot tillika är ledamot i styrelsen för ett dotterbolag är därmed klarlagd av Överklagandenämnden. Överklagandenämnden menar att det då inte föreligger så kallat delikatessjäv.

Utskottet föreslår mot bakgrund av ovanstående att motion 2006:35 avslås.

Uppsala den 29 september 2006

På Organisationsutskottets vägnar

Torgny Larsson

Per Westberg

Närvarande: Torgny Larsson, ordförande, Christina Eriksson, Olle Burell, Sven Erik Bodén, Christina Axelsson, Kristina Lundgren, Hans G Erikson, Key Lundegård, Conny Tyrberg, Gudrun Carlsson, Erik A Eriksson, Per Lindberg, Irma Carlsson, Stefan Landmark och Inger Gustafsson.

Biskop Claes Bertil Ytterberg har deltagit i utskottets överläggningar.